Herman Lelieveldt is lang voorstander geweest van een centrale, op wetenschap gebaseerde risicobeoordeling van omstreden stoffen. Laat je zoiets aan de lidstaten over, dan bestaat het gevaar EU-landen op oneigenlijke gronden hun grens voor producten sluiten en zorgen over veiligheid gebruiken als dekmantel voor protectionisme. Maar hij is aan het twijfelen geslagen: mag de EU lidstaten dwingen het gebruik van bestrijdingsmiddelen in eigen land toe te staan, zelfs als burgers, volksvertegenwoordigers en regeringen dat niet willen?
Na de beschamende koehandel rondom de Europese topbanen, waaronder de benoeming van de nieuwe Commissievoorzitter, kan ik me voorstellen dat weinig mensen nog uitzien naar de hoorzittingen die het Europees Parlement in het najaar zal houden om de nieren te proeven van alle andere kandidaten voor de Europese Commissie. Toch wordt het dan pas pas echt interessant, want dan zullen de verschillende parlementscommissies echt de diepte in gaan.
Wie wordt bijvoorbeeld de nieuwe Landbouwcommissaris? Terecht merkte Louise Fresco onlangs op dat dit zowel een van de meest belangrijke als de meest ondergewaardeerde posten in de Europese Commissie is. Het is onvermijdelijk dat de EU de komende periode drastische stappen zet om in het voedselbeleid een beter evenwicht te bereiken tussen economie en ecologie. Dat strekt verder dan de landbouw alleen, en raakt ook andere zware posten binnen de Commissie: die van handel, milieu en interne markt.
Ik voorspel dat het in de hoorzittingen met de kandidaten voor deze functies regelmatig over glyfosaat zal gaan. Over de veiligheid van deze stof – hoofdbestanddeel van de meest gebruikte herbiciden – bestaat grote verdeeldheid: binnen het EP, tussen de lidstaten en ook binnen de Europese Commissie. En omdat de goedkeuring van glyfosaat in de komende termijn van het Europees Parlement afloopt, zal iedereen willen weten hoe de nieuwe Eurocommissarissen dit lastige dossier willen aanpakken.
Om even het geheugen op te frissen: eind 2017 besloten de lidstaten – die daarvoor in EU-verband samenkomen in het permanente comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders – na veel geharrewar de goedkeuring van glyfosaat als werkzame stof voor vijf jaar te verlengen. Dat besluit was een nederlaag voor de Europese Commissie, die de stof graag weer voor vijftien jaar wilde laten goedkeuren. Maar juist in de periode waarin het dossier bij de lidstaten op tafel lag, kwam het veelbesproken IARC-rapport uit waarin wordt geconstateerd dat glyfosaat kankerverwekkend kan zijn. De Europese Commissie liet daarop liefst twee agentschappen (de EFSA en de ECHA) nog eens goed naar de gevaren van glyfosaat kijken. Beide agentschappen zagen onvoldoende bewijs voor de claim van het IARC. Niettemin bleven lidstaten als Frankrijk, Italië en Oostenrijk tegen een verlenging. Maandenlang was er een patstelling, totdat Duitsland – na zich maandenlang van stemming te hebben onthouden – uiteindelijk besloot voor een verlenging van vijf jaar te stemmen.
Na die moeizame verlenging eind 2017 zijn de vooruitzichten voor glyfosaat alleen maar slechter geworden. Het Europees Parlement, dat liever een totaalverbod had gezien, zette in 2018 een speciale commissie aan het werk – met de goedgekozen naam PEST – om de weinig transparante besluitvorming over actieve stoffen onder de loep te nemen. Begin dit jaar stemde een grote meerderheid van het EP in met de aanbevelingen van deze commissie. De belangrijkste eis: maak de studies openbaar zodat burgers voortaan inzage kunnen krijgen in al die studies van het bedrijfsleven die tot dusverre als geheim – want concurrentiegevoelig – werden gepresenteerd.
Toeval of niet, in maart van dit jaar kwam het Europese Hof van Justitie met een baanbrekende uitspraak in een mede door Europarlementariërs aangespannen zaak tegen de EFSA, het Europese voedselagentschap dat de Europese Commissie adviseert, die deze studies tot dusver geheim hield. Het hof stelt dat de EFSA ze openbaar moet maken omdat het belang van publiek beschikbare informatie over de milieu-effecten van bestrijdingsmiddelen zwaarder weegt dan de commerciële belangen van de producenten. Dat is dan ook waar het veel grotere probleem van glyfosaat ligt. Zelfs al zouden de conclusies van IARC over de kankerverwekkendheid van glyfosaat niet kloppen, dan is er nog altijd het veel grotere probleem van de impact van glyfosaat op het milieu, waaronder het oppervlaktewater en de bodemkwaliteit. De zorgen daarover zijn inmiddels zo groot dat bijvoorbeeld hoogleraar Violette Geissen (Wageningen) naar aanleiding van eigen onderzoek de verlenging van de goedkeuring van glyfosaat ‘niet verstandig’ noemde.
In de lidstaten zien we ondertussen dat het gebruik van glyfosaat steeds meer wordt ingeperkt, juist vanwege de zorgen over de impact op het milieu. In Nederland mag glyfosaat sinds november 2017 alleen nog in de landbouw worden gebruikt. Alle andere toepassingen zijn verboden en dat verklaart ook waarom je deze zomer zo vaak de geur van verbrand gras kon opsnuiven als je naar je werk fietst: gemeenten zijn hun hun onkruid weer ouderwets aan het wegbranden in plaats van wegspuiten. Voor wie denkt dat Monsanto het verbod omzeilt omdat de schappen in het tuincentrum nog vol Roundup staan: kijk goed op de verpakking, want dat zijn versies zonder glyfosaat.
De Nederlandse gewasbeschermers stapten naar de rechter vanwege dit verbod en beriepen zich daarbij op de Europese goedkeuring van glyfosaat als werkzame stof. Maar de rechter oordeelde in januari van dit jaar dat het verbod proportioneel en doeltreffend is. De EU heeft namelijk ook de Richtlijn Duurzaam Gebruik Pesticiden, die lidstaten opdraagt het gebruik van verdelgingsmiddelen in te perken, bijvoorbeeld om oppervlaktewater te beschermen en te voorkomen dat glyfosaat gebruikt wordt op plekken waar veel mensen komen: speeltuinen, sportparken en schoolterreinen. De rechter merkt in de uitspraak op dat de Nederlandse regering voldoende heeft aangetoond dat ons oppervlaktewater nog steeds te zeer vervuild wordt door glyfosaat – ‘in 2015 en 2016 voldeden vier, respectievelijk vijf van de acht drinkwaterwinningslocaties niet aan de drinkwaternorm vanwege te hoge glyfosaatconcentraties’ – en daarmee ook de drinkwatervoorziening bedreigt.
Ook andere EU-lidstaten, zoals België, Italië en Portugal, hebben het gebruik van glyfosaat buiten de landbouw ingeperkt.Andere landen willen eveneens verdere stappen zetten, maar voelen zich op dit moment gebonden aan de EU-regels en wachten daarom af wat Brussel de komende jaren zal besluiten. Omdat de goedkeuring van glyfosaat voor slechts vijf jaar verlengd is en het dossier zo complex is, moet de EU al eind dit jaar aan de slag met de herbeoordeling voor de periode na 2022. De Europese Commissie heeft nu besloten om maar liefst vier lidstaten (Frankrijk, Hongarije, Nederland en Zweden) te vragen dit te doen.
Maar voor veel landen duurt dit allemaal te lang. We zien de glyfosaatverboden dan ook in de landbouw oprukken. Het meest opvallende voorbeeld is Oostenrijk: begin juli stemden daar zowel de Nationalrat als de Bundesrat in grote meerderheid in met een totaalverbod op het gebruik van glyfosaat met ingang van 1 januari 2020. Of dat besluit standhoudt, is onzeker: de Europese Commissie zal dit verbod ongetwijfeld via een inbreukprocedure aanvechten en Oostenrijk vragen aan te tonen dat er voldoende wetenschappelijke grond is om een dergelijke drastische maatregel te nemen.
nmiddels hebben verschillende regio’s en steden zichzelf glyfosaatvrij verklaard. In het Gewest Brussel mag al sinds 2016 niet meer gespoten worden en ook verschillende Engelse steden hebben het spul inmiddels in de ban gedaan. De 70-jarige burgemeester van het Italiaanse dorpje Fabrica di Roma vaardigde afgelopen juni eigenhandig een verbod uit op het gebruik van glyfosaat. De gemeente Den Bosch kondigde onlangs aan in erfpachtcontracten een verbod op het gebruik van glyfosaat te willen opnemen – een interessante privaatrechtelijke benadering, waarover erfpachtjuristen ongetwijfeld slag zullen leveren. En net voor het zomerreces nam de Tweede Kamer een motie van D66 aan waarin Carola Schouten opdracht krijgt om uiterlijk 1 oktober afspraken met de sector te maken om het gebruik van glyfosaat buiten de geïntegreerde gewasbescherming te beëindigen en dat anders bij wet te regelen. De motie heeft onder meer betrekking op het ‘platspuiten’ van landbouwgrond als voorbereiding op een nieuwe teeltronde, iets wat in het voorjaar te zien is aan de gele akkers veroorzaakt door de door glyfosaat afstervende groenbemesters.
Europarlementariërs zullen tijdens de komende hoorzitting graag willen weten wat de kandidaat-commissarissen van al deze plannen en beperkingen vinden. De klassieke reactie van de Europese Commissie is om lidstaten erop te wijzen dat ze daarmee het gebruik van door de EU goedgekeurde stoffen belemmeren en ze op te dragen weer met Europa in de pas te lopen; dit om de regels van de interne markt te respecteren en het level playing field in stand te houden. Het is deze benadering die ten grondslag ligt aan de gecentraliseerde goedkeuring van werkzame stoffen (en ook aan andere risicobeoordelingen, zoals die voor genetisch gemodificeerde gewassen). Ik ben lang voorstander geweest van zo’n centrale, op wetenschap gebaseerde beoordeling, omdat anders het gevaar bestaat dat lidstaten op basis van oneigenlijke motieven hun grens voor bepaalde producten sluiten en zorgen over veiligheid gebruiken als een dekmantel voor protectionisme (zie daarover dit eerdere stuk in FTM).
Maar ik ben aan het twijfelen geslagen. Mag de EU lidstaten dwingen het gebruik van bestrijdingsmiddelen in eigen land toe te staan, zelfs als burgers, volksvertegenwoordigers en regeringen dat niet willen? Dit is een moeilijke en tegelijkertijd belangrijke vraag waarbij democratie en wetenschap met elkaar kunnen botsen. Als voor de EU als geheel is vastgesteld dat iets veilig is, mogen lidstaten daar dan nog kanttekeningen bij zetten, of heeft de EU inderdaad het laatste woord?
In mijn zoektocht naar het antwoord op deze vraag stuitte ik op het werk van Sheila Jasanoff, een van de grondleggers van STS-studies: het onderzoek naar de relatie tussen wetenschap, techniek en samenleving. Jasanoff maakt gehakt van het idee van een level playing field: ze laat zien dat landen er onderling verschillende risicoculturen op nahouden, en zodoende niet hetzelfde antwoord hebben op de vraag welke risico’s ze verantwoord achten bij het gebruik van bijvoorbeeld bestrijdingsmiddelen – maar ook breder bij de toelating van nieuwe technieken, zoals genetische modificatie.
In de EU hanteert men het voorzorgsbeginsel, terwijl de Verenigde Staten het risicobeginsel gebruiken om kosten en baten van een nieuwe techniek af te wegen. Landen verschillen ook in de manier waarop ze de beoordeling van die risico’s hebben georganiseerd: wat geldt als wetenschappelijk bewijs, wie zijn de experts die erover oordelen en welke status heeft hun advies in de besluitvorming? De EU heeft met het oog op het gelijke speelveld de besluitvorming over de afweging van risico’s gecentraliseerd, maar we zien aan de actuele ontwikkelingen dat verschillende lidstaten toch een andere, meer behoedzame afweging voorstaan. In het Oostenrijkse debat draait het daarbij om een combinatie van zorgen over het milieu en zelfbeschikkingsrecht. De voorstanders van een verbod zaten zowel bij de sociaal-democraten als bij de populisten van de FPÖ. De tegenstanders bij de christendemocraten, vanouds de belangenbehartiger van de boeren, die er op wijzen dat zo’n verbod de concurrentiepositie van de Oostenrijkse boeren in de EU ondermijnt.
Dit is een belangrijk politiek debat dat de nieuwe Europese Commissie niet kan negeren door het mantra van het level playing field te herhalen. In plaats daarvan moet de besluitvorming over bestrijdingsmiddelen en andere risicovolle technieken in de landbouw drastisch worden herzien. De saga rondom glyfosaat – en eerder al die rondom GMO’s – laat zien dat de one size fits all-benadering van de EU haar langste tijd heeft gehad.
We moeten toe naar een meer gedifferentieerd systeem, waarbij we niet alleen meer bevoegdheden aan de lidstaten geven, maar ook veel preciezer kijken naar de motieven voor het gebruik van (of het verbod op) bepaalde technieken. Me dunkt dat veel mensen bereid zijn om meer risico’s toe te staan als gentechniek wordt gebruikt voor geneesmiddelen dan voor gewassen, en als de techniek alleen in strikt afgesloten ruimtes wordt gebruikt in plaats van in het open veld. (Zie daarvoor ook het lezenswaardige rapport van het Rathenau-instituut over genome editing.) Het mooie is dat de EU al ervaringen heeft met deze gedifferentieerde benadering: zie de teelt van genetisch gemodificeerde gewassen. Daar mogen lidstaten vanaf 2015 zelf aangeven of ze geïnteresseerd zijn in de goedkeuring van bepaalde gewassen voor toepassing in eigen land.
Je zou je kunnen voorstellen dat de EU ook voor de toepassing van bestrijdingsmiddelen meer ruimte gaat bieden voor zo’n gedifferentieerde aanpak en voor maatwerk op het niveau van de lidstaten. Dat is waarschijnlijk niet alleen goed voor het milieu, maar zorgt er zeker ook voor dat de kloof tussen burgers en de EU een stukje kleiner wordt, juist omdat de EU dan laat zien ruimte te willen geven aan de wezenlijke verschillen die er tussen lidstaten bestaan wat betreft de omgang met milieurisico’s. Toch dit najaar de hoorzittingen met de kandidaat-commissarissen maar goed volgen.
