Het Nationaal Preventieakoord dat maandag wordt ondertekend, moet de Nederlandse bevolking gezonder maken. In dat convenant spreekt de overheid met de voedingsindustrie af dat die haar producten minder zoet, zout en vet maakt. Maar of zo’n afspraak ons ook echt gezonder gaat maken? Herman Lelieveldt denkt van niet.
Ga er maar aan staan: de Nederlandse bevolking rookt, drinkt en eet teveel. En aan jou als staatssecretaris van Volksgezondheid de taak om de bedrijven die hier hun boterham aan verdienen, zover te krijgen dat ze vrijwillig hun spullen gezonder maken.
Dat is de onmogelijke opgave waar staatssecretaris Paul Blokhuis van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) voor staat en die zal moeten uitmonden in een Nationaal Preventieakkoord. Dat akkoord zal op 12 november — eindelijk — gepresenteerd worden. Hopen we. Want de presentatie is steeds weer uitgesteld omdat de onderhandelingen niet naar wens verliepen. En dat komt weer omdat Blokhuis vindt dat de afspraken nog niet ver genoeg gaan en het commitment van de bedrijven niet stevig genoeg is, aldus NRC Hanselsblad in een reportage eind oktober. Heel herkenbaar.
Dit preventieakkoord is immers de gouwe ouwe van het Nederlands poldermodel: het is een convenant. En convenanten zijn berucht als het gaat om de vraag of je daarmee resultaat boekt. Al in 1651 waarschuwde de Engelse filosoof Thomas Hobbes ons voor dit soort afspraken: Covenants without the sword are but words and of no strength to secure a man at all.
Hobbes’ boodschap is anno 2018 nog steeds actueel. Je kán wel afspraken maken met het bedrijfsleven en maatschappelijke partners, maar die zullen alleen ver genoeg gaan en echt uitgevoerd worden als er een duidelijke stok achter de deur is. Één die maakt dat het convenant aantrekkelijker is dan het alternatief. Doe je dat niet, dan zal het bedrijfsleven alle trucs uit de kast halen om maatregelen die werkelijk pijn doen zo veel mogelijk af te zwakken en zo lang mogelijk voor zich uit te schuiven.
Gebrek aan ambitie
Dat is dan ook precies wat we nu zien bij de voorloper van het preventieakkoord: het Akkoord Verbetering Productsamenstelling. In 2014 sloot toenmalig minister Edith Schippers (VWS) dit akkoord om zo minder zout, suiker en verzadigd vet in onze koekjes, kant-en-klaar maaltijden en frisdrank te krijgen. Het is geen gek idee om hiervoor een convenant te gebruiken: het EU-recht maakt het onmogelijk om als lidstaat dit soort normen wettelijk op te leggen. Dus zit er niet anders op om bijvoorbeeld frisdrankfabrikanten aan te sporen minder suiker in hun producten te gaan doen.
Laten we eens even dieper in dit voorbeeld duiken. Allereerst is er een gebrek aan ambitie bij de minister en de frisdrankfabrikanten over de te behalen resultaten. In het oorspronkelijke akkoord ging het om niet meer dan een afname van 10 procent caloriegehalte in de energie-inname door frisdranken die pas in 2020 bereikt moet zijn. Dat is niet veel: het betekent bijvoorbeeld dat het suikergehalte in een blikje cola van 10,6 gram naar 9,5 gram gaat. Maar zelfs dat hoeft niet te gebeuren, want de limonadeproducenten slaagden er in een driesporen-afspraak in het akkoord te fietsen: die 10 procent afname hoeft niet louter via een verlaging van het suikergehalte, maar mag er ook komen doordat mensen minder reguliere en meer light-dranken gaan drinken, of via de verkoop van kleinere verpakkingen.
De Wetenschappelijke Adviescommissie (WAC), die alle afspraken in het akkoord beoordeelt, was niet erg gelukkig met dit driesporenbeleid en adviseerde de minister om per spoor concrete doelstellingen te formuleren. Bovendien vroeg de WAC aandacht te geven aan de doelgroep jongeren, ‘aangezien bij hen een kwart van de suikerinname afkomstig is uit de categorie frisdranken’. De stuurgroep legde deze aanbevelingen naast zich neer. Dat is gek, met name waar het gaat om de vermindering van het suikergehalte, want onderzoek laat zien dat dat het belangrijkste spoor is om gezondheidseffecten te bereiken, met name voor jongeren. Jongeren tussen de 12 en de 19 jaar drinken gemiddeld een halve liter frisdrank per dag, waarvan 80 procent de reguliere variant is. Wie de inname daarvan wil beperken, moet zwaar inzetten op de verlaging van het suikergehalte van reguliere frisdrank. Dat is echter niet afgesproken.
Vier jaar na de afspraken die in het akkoord gemaakt zijn, kraait de frisdrankenindustrie nu al victorie. In een ongekend staaltje blufpoker publiceerde de FWS – de vereniging Frisdranken, Waters en Sappen, waarin alle A-merken vertegenwoordigd zijn – op 30 mei een persbericht waarin het beweert ‘eerder en ruimer de doelstelling caloriereductie’ van het Akkoord bereikt te hebben. En niet alleen dat. De FWS beweert via een bijgeleverde infographic ook nog eens dat ‘Samenwerking beter werkt dan een frisdranktaks’ en vergelijkt Nederland met het Verenigd Koninkrijk. Daar voerde de regering immers in april van dit jaar een sugar levy in.
Maar die Brite suikertaks liet juist zien dat dit waarschijnlijk een veel effectievere manier is om de suikergehaltes in frisdranken naar beneden te krijgen.Dus waar komt de claim van de FWS vandaan? En hoe komen ze aan deze berekening? Niet op basis van gegevens van het RIVM, want die zijn er nog niet. Wel op ‘een eigen analyse van de verkoopcijfers’. Uit een emailwisseling die ik hierover met FWS voerde, bleek echter dat de organisatie mij niet kan vertellen hoe die berekening eruit ziet. De FWS hééft namelijk helemaal geen cijfers over de manier waarop de drie verschillende sporen (herformulering, regulier naar light en kleinere verpakkingen) bijdragen aan de door hen geclaimde suikerreductie. Als die afzonderlijke cijfers er niet zijn, is het toch ook niet mogelijk om een totaalberekening te maken?
Laten we dus zo goed en zo kwaad op basis van de beperkte cijfers die er wel zijn kijken wat we over de drie sporen kunnen zeggen. Over het belangrijkste spoor, de vermindering van het suikergehalte, hebben we geen systematische gegevens. De FWS geeft wat voorbeelden van merken die inderdaad soms drastisch hun suikergehalte hebben teruggeschroefd, maar wat dat voor de totale hoeveelheid suiker in frisdranken betekent, weten we niet. Dan spoor twee: de overgang van regulier naar light. Die verhouding ligt al jaren op 69 procent regulier en 31 procent light. Daaruit moeten we concluderen dat de ‘veel intensievere promotie van light en zero frisdranken’ waar de FWS zich mee op de borst slaat, nul effect heeft gehad. Blijft over de promotie van kleinere verpakkingen. Ook hier geen systematische gegevens.
Fris is uit
Er is wel een andere, veel eenvoudigere reden waarom de calorie-inname via frisdranken in de afgelopen jaren is afgenomen. Nederlanders zijn gewoon minder fris gaan drinken: van 95 liter per persoon in 2013, naar 85 in 2017. Is die ontwikkeling te danken aan inspanningen van de frisdrankindustrie? Ik waag het te betwijfelen. Ik zag de afgelopen jaren in ieder geval nooit een reclame waarin fabrikanten de Nederlandse bevolking opriepen minder frisdrank te drinken. Bovendien weten we niet waar die afname heeft plaatsgevonden, terwijl dat zo belangrijk is om bijvoorbeeld te zien in hoeverre specifiek jongeren ook minder zijn gaan drinken.
Laten we eerlijk zijn. Wie de gang van zaken rondom de frisdranken ziet, begrijpt dat deze staatssecretaris diep in zijn hart doodongelukkig moet zijn met het huidige Akkoord en de manier waarop het wordt uitgevoerd. In december vorig jaar stelde hij in de voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer ‘de vraag of deze ambities met het huidige tempo worden gehaald’ – daarmee doelend op de hele reeks afspraken die er voor alle productgroepen bestaan. In april van dit jaar volgde hij precies de aanbeveling van Hobbes door tegenover de Kamer de suikertaks een ‘serieuze optie’ te noemen. Dit wapen werd hem echter meteen uit handen geslagen, nadat de Telegraaf via een rondgang langs de regeringsfracties vaststelde dat geen van de vier regeringspartijen bereid was zo’n belasting te steunen.
In de tussentijd is er alleen maar slechter nieuws bijgekomen. Begin september heeft de Wetenschappelijke Adviescommissie van het Akkoord laten weten te stoppen met het beoordelen van sectorbrede afspraken, omdat ‘er een structurele mismatch is als het gaat om de verwachting en ambitieniveau van de leden van de WAC en de inhoud en kwaliteit van de voorstellen voor sectorbrede afspraken voor productverbetering zoals die worden voorgelegd.’ De WAC mist een ‘wetenschappelijke onderbouwing’ voor de voorstellen van de industrie en past er dus voor om nog langer de afspraken te legitimeren. Het staat er allemaal heel diplomatiek, maar de wetenschappers van de WAC hebben de handdoek in de ring gegooid. Dat is een regelrechte blamage en het voorspelt weinig goeds over de afspraken die Blokhuis op 12 november gaat presenteren en de manier waarop die gemonitord zullen worden.
Waarom moet in Nederland toch alles 50 jaar later gebeuren? Als de heren en dames Kamerleden nu eens te rade gingen bij hun Britse collega’s, dan hadden ze kunnen zien dat ze het daar al tussen in 2011 en 2015 met een convenant probeerden. In het VK heette die de Responsibility Dealen hij bevatte hetzelfde soort slappe afspraken als ons Akkoord hier.
Verschillende evaluaties lieten zien dat de pledge niet goed werkte. De sugar levy die afgelopen april inging, kwam dus niet uit de lucht vallen, maar is het logische gevolg van een falend convenant. En als de eerste voortekenen niet bedriegen, werkt die als een tierelier: in de VK zijn de gehaltes suiker in frisdranken veel sterker en sneller naar beneden gegaan, dan ooit via een convenant bereikt had kunnen worden.
20 November weten we meer: dan presenteert de Britse belastingdienst de eerste cijfers. Misschien dat de staatssecretaris daar nog even op wil wachten voordat hij opnieuw het heilloze spoor van een convenant kiest?
