De mysterieuze verdwijning van de suikertaks uit het Preventieakkoord

FTM

Een belasting op suikerhoudende frisdrank is in veel landen een effectieve en zelfs populaire maatregel tegen obesitas. Ook in Nederland is er draagvlak voor. Maar toen het ministerie van VWS een slap aftreksel van zo’n suikertaks wilde opnemen in het Nationaal Preventieakkoord, stak de voedsel- en drankensector daar een stokje voor.

Ambities, doelstellingen en maatregelen vastleggen. Dat is de drieslag die de partijen die meedoen aan het Nationaal Preventieakkoord – in casu aan de Tafel Overgewicht – vanaf april 2018 moeten maken om voor het einde van het jaar tot een tekst te komen waar iedereen zich in kan vinden.

De ambities van het akkoord zijn het meest algemeen en richten zich op het terugbrengen van het percentage mensen met overgewicht en obesitas. In de doelstellingen staan vervolgens meer concrete resultaten, zoals de wens dat in 2040 alle Nederlanders de Schijf van Vijf als leidraad nemen voor hun eetgewoonten. De maatregelen ten slotte zijn het meest concreet, en gaan bijvoorbeeld over het afschaffen van kindermarketing of het kleiner maken van de porties van snacks. Daar geldt het ‘baas in eigen huis-principe’: de branche waarvoor de maatregel geldt, voert die uit en heeft er de meeste zeggenschap over.

Om het formuleren van maatregelen te vergemakkelijken, gaat de Tafel Overgewicht in juni 2018 uiteen in verschillende subsessies. De voedsellobby, bestaande uit de koepelorganisaties van vrijwel alle bedrijven die in Nederland ons eten maken, verkopen en bereiden (CBL, FNLI, Veneca en KHN), doet mee aan de subsessie voeding en voedingsomgeving. De gezondheidsbelangen worden in deze subsessie behartigd door maar één partij, de Samenwerkende Gezondheidsfondsen (SGF), de organisatie waar instanties als het Diabetesfonds en het Longfonds met elkaar samenwerken aan het voorkomen, behandelen en genezen van ziekten. Het ministerie van Volksgezondheid (VWS) zit als procesbegeleider aan tafel.

DE HOOFDROLSPELERS IN HET GEVECHT OM DE FRISDRANKTAKS

	Paul Blokhuis: Staatssecretaris van VWS (ChristenUnie). Noemt in een debat met de Tweede Kamer in april 2018 de frisdranktaks eenserieuze optie en probeert op alle mogelijke manieren iets dat daarop lijkt in het preventieakkoord te krijgen.
	Hans de Boer: Indertijd voorzitter van VNO-NCW en lobbyist voor het bedrijfsleven. Bemoeit zich per september 2018 met de inhoud van het preventieakkoord en belt diverse keren met de staatssecretaris om zich tegen een suikertaks uit te spreken.
	Marian Geluk: Directeur FNLI, de voedingsmiddelenindustrie. Is bij het grote publiek onbekend, maar zeer invloedrijk. Gelooft dat de beste manier om de suikerconsumptie omlaag te brengen de vrijwillige herformulering van producten door de industrie is.
	Marc Jansen: Directeur Centraal Bureau Levensmiddelen. Is als voorman van de Nederlandse supermarktenmordicus tegen een frisdranktaks en claimt dat de frisdrankfabrikanten ook zonder taks al heel veel suiker uit hun dranken hebben gehaald.
	Michael Rutgers: Directeur Longfonds. Pleit voor meetbare doelstellingen om de suikerconsumptie omlaag te krijgen. Dreigt herhaaldelijk met opstappen omdat hij de ambities van de akkoordpartijen onvoldoende vindt en een frisdranktaks in het akkoord wil.

In de maanden die volgen zullen de belangrijkste conflicten over de inhoud van het preventieakkoord zich tussen deze vijf partijen afspelen. Daarbij draait het vooral om de vraag of – en zo ja hoe – er een frisdranktaks in het akkoord moet komen. Aan de ene kant staat de SGF die het liefst een levy wil, zoals Engeland heeft (een getrapt systeem: hoe meer suiker er in een drank zit, hoe hoger de belasting). Lijnrecht daartegenover staat de voedsellobby die mordicus tegen welke fiscale maatregel dan ook is. VWS neemt een tussenpositie in en wil een fiscale maatregel waarbij suikervrije dranken goedkoper worden, om zo het ‘frame’ van een frisdranktaks te vermijden en daarmee de weerstand van de voedsellobby weg te nemen. Toch slaagde de voedsellobby erin deze strijd te winnen en zulke maatregelen uit het akkoord te krijgen.

De SGF ziet afzwakking, geen vooruitgang

De verschillen in ambities zijn mooi vervat in een tabel waarin de ‘mogelijke maatregelen’ zijn opgesomd die de partijen hebben aangeleverd voor de subsessie op 22 juni 2018. Zo stelt de FNLI bij het onderwerp ‘portiegrootte’ een kleinere portie als norm voor, terwijl de Veneca belooft een ‘aanbod 1 boterhamverpakking’ te realiseren. De ambtenaren van VWS dringen bij veel van deze maatregelen aan om specifieker te zijn: ‘[concreet?]’ of ‘[aantal, datum?]’. De SGF tenslotte gebruikt de tabel juist om scherpere doelstellingen te formuleren: zo willen ze dat Nederlanders in 2022 nog maar maximaal 6 gram zout per dag binnenkrijgen, en moet de inname van vrije suikers tegen die tijd met 30 procent zijn afgenomen.

Dat deze scherpe ambities van de Samenwerkende Gezondheidsfondsen niet goed vallen bij de voedsellobby, blijkt uit de notulen van de derde vergadering van de Tafel Overgewicht, van 6 juli 2018. De SGF vraagt in die vergadering om een specifieke doelstelling voor suikerreductie op te nemen. De voedselproducenten zien de bui al hangen: als de doelstellingen specifieker worden, moeten de maatregelen navenant scherper en concreter zijn, en dat is nu juist niet de bedoeling. De notulen melden dan ook dat FNLI de voorkeur heeft om ‘geen aparte categorieën in de doelstellingen er uit te lichten’.

Omdat ook VWS aangeeft met een brede doelstelling te kunnen leven, zolang de specifieke afspraken maar in de maatregelen staan, concludeert de voorzitter dat er onvoldoende steun is voor het voorstel van de SGF. Nu er geen specifieke doelstelling voor suikerreductie wordt opgenomen, zal het ook moeilijker zijn om specifieke maatregelen tegen de overconsumptie van suiker in het akkoord te krijgen.

Dat de SGF helemaal klaar is met dit gebrek aan ambitie blijkt uit een brief die ze op 20 juli naar Tafel-voorzitter Eric van der Burg en de staatssecretaris sturen, en die bij de stukken voor de vierde vergadering op 27 juli wordt gevoegd. ‘Sinds de start van het proces rondom het preventieakkoord zien we ten aanzien van overgewicht afzwakking van doelstellingen en maatregelen. [..] Wat ons opvalt, is dat met name vanuit de koepels van de voedingsmiddelenindustrie (producenten en supermarkten) een neerwaartse druk wordt uitgeoefend op de doelstellingen en maatregelen in het voorgenomen akkoord. Dat betreuren wij.’ De SGF stelt daarom voor dat maatregelen van koplopers in de sector als uitgangspunt dienen voor de besprekingen, en niet de standpunten van de achterblijvers: ‘En als dat uiteindelijk niet vrijwillig gebeurt, dit via regelgeving te regelen.’

Het CBL komt tussenbeide

Voor het CBL en de FNLI is de brief van de SGF het startsein om een tegenoffensief in te zetten. Nadat het CBL de brief van de SGF bij de vergaderstukken gezien heeft, vraagthet in een eind juli verstuurde brief aan staatssecretaris Blokhuis om een ‘kennismakingsgesprek’, ‘nu de inhoudelijke gesprekken over het nationale preventieakkoord in de laatste fase zijn beland’.

In de tussentijd gaat CBL-directeur Marc Jansen driftig aan de slag met de concept-afspraken en maatregelen uit het Akkoord. Uit de wijzigingsvoorstellen die hij begin augustus rondstuurt naar de andere partijen, blijkt overduidelijk waar de pijnpunten zitten. Jansen schrapt alle door de SGF gedane voorstellen en noteert daarbij: ‘Geen overleg geweest met CBL. SGF kan maatregelen indienen die zij zelf kunnen uitvoeren met hun achterbannen.’

Jansen noemt het in de concepttekst genoemde streven om in 2040 overgewicht onder volwassenen van 48 naar 38 procent terug te brengen ‘zeer ambitieus’, en vraagt zich af of het realistisch is om obesitas te halveren (van 14 naar 7 procent). Ook het voornemen om alle Nederlanders in 2040 te laten eten en drinken ‘op een wijze die bijdraagt aan een gezond gewicht en een gezond voedingspatroon’ noemt hij ‘buitengewoon ambitieus, wellicht zelfs onrealistisch. Hoe gaat dit gemeten worden?’

Ook voor de staatssecretaris heeft Jansen een niet mis te verstane boodschap. In de concepttekst schrapt hij de zin ‘mogelijke belastingmaatregel nader concretiseren door VWS’ en schrijft erbij: ‘Geen belastingmaatregelen of ernaar verwijzen als “stok achter de deur”. Belastingmaatregelen en andere wettelijke interventies in het Akkoord of erna, kunnen een ontbindende werking hebben voor Akkoordpartijen.’

Frisdranktaks

Toch wil Blokhuis zo’n fiscale maatregel in het akkoord hebben, om te onderstrepen dat ook de rijksoverheid zelf verantwoordelijkheid wil nemen om de consumptie van suikerhoudende dranken te ontmoedigen. Het betreft geen klassieke accijns zoals de Britse sugar levy, waarbij frisdranken meer belast worden naarmate hun suikergehalte hoger is, maar slechts het anders heffen van de verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken.

Terwijl nu een uniform tarief van 8,83 cent per liter geldt, stelt VWS voor frisdrank zonder suiker hiervan vrij te stellen en de misgelopen inkomsten te compenseren door de verbruiksbelasting op dranken met suiker te verhogen naar 12,75 cent per liter. Al met al betekent het dat cola 4 cent per liter duurder wordt, en de suikervrije variant bijna 9 cent goedkoper – ervan uitgaand dat de industrie deze veranderingen volledig aan de consument doorberekent.

Op 3 september spreekt staatssecretaris Blokhuis dan eindelijk met het Centraal Bureau Levensmiddelen. Directeur Marc Jansen schuift in persoon aan, terwijl voorzitter Bert Roetert telefonisch deelneemt. Het voornaamste gespreksonderwerp: de omgekeerde frisdranktaks. In de voorbereidingsnota voor het gesprek adviseren de ambtenaren van Blokhuis om zijn maatregel ‘geen verhoging, taks, oid te noemen’ maar die te ‘framen’ als een steuntje in de rug van ‘de ingezette beweging van volumeverschuiving van suikerhoudende naar suikervrije dranken’. Blokhuis kan er daarnaast ook op wijzen, zo opperen zijn ambtenaren, dat op deze manier suikervrije dranken met kunstmatige zoetstoffen aantrekkelijker worden en de overheid zo bijdraagt aan een grotere acceptatie van kunstmatige zoetstoffen.

Het gesprek met CBL haalt weinig uit. Op 24 september stuurt het CBL Blokhuis een brief waarin het stelt ‘niet akkoord te gaan met maatregelen en afspraken die mogelijk in wetgeving vorm kunnen krijgen,’ waaronder het afschaffen van de verbruiksbelasting op calorievrije dranken. Als officieel motief voert het CBL aan dat ‘de Mededingingswet in de weg staat aan prijsregulering door middel van afspraken tussen supermarkten en foodservicebedrijven in het Preventieakkoord’. Alleen als de ‘gewraakte onderwerpen geschrapt worden’ zal het CBL het akkoord ondertekenen.

Het VNO-NCW snelt te hulp

Op de dag dat het CBL zijn brief verstuurt, krijgt de staatssecretaris een zware delegatie van ondernemend Nederland op bezoek. De zorgen over de maatregelen die worden voorbereid zijn inmiddels kennelijk zo groot dat VNO-NCW-voorzitter Hans de Boer ’s middags met Blokhuis komt overleggen. De Boer heeft alle leden van de voedsellobby bij zich (FNLI, CBL, KHN, Veneca), evenals de vertegenwoordigers van de drankenindustrie, in verband met de discussies die plaatsvinden aan de Tafel Alcohol.

Twee weken eerder heeft De Boer, ter voorbereiding van deze bijeenkomst, al met Blokhuis gebeld en hem schriftelijk een ‘uitruilvoorstel’ gedaan: als de verbruiksbelasting van tafel gaat, belooft De Boer dat het bedrijfsleven ‘extra calorieën uit de markt zal halen’, en zal het VNO-NCW zich inzetten voor ‘een vitaliteitsprogramma’ dat bedrijven hun werknemers zullen aanbieden. Blokhuis spreekt met De Boer af dat het VNO-NCW voor het overleg van 24 september een lijst met concrete maatregelen zal opstellen.

Maar als het overleg plaatsvindt, is die lijst er nog steeds niet. Wel ligt er een voorstel van de FNLI dat de frisdrankindustrie zelf zorg zal dragen voor het uit de markt halen van suikers. Blokhuis’ ambtenaren trappen daar niet in, en waarschuwen de staatssecretaris: ‘De huidige inzet die door de FNLI is voorgesteld om suiker en kcal te verlagen in frisdranken (reductie 25%) is al bijna behaald en vraagt daarom geen nieuwe inspanning van de industrie om deze te behalen en is daarmee nauwelijks een “extra” stap in het kader van het Preventieakkoord. Het is af te raden om de belastingmaatregel in te ruilen voor deze inspanning.’

Dat het VNO-NCW zich begin september met het akkoord bemoeit is raar, want formeel heeft deze organisatie helemaal geen plek aan de onderhandelingstafel. Niettemin lobbyt het VNO-NCW daarna stevig verder, zeker nadat blijkt dat de suikertaks ook in de nieuwe versie van het akkoord van begin oktober opgenomen is.

Gaandeweg dringt de tijd: op 1 november zullen de partijen voor de laatste keer bijeenkomen en zich formeel moeten committeren aan het akkoord. Op 23 oktober krijgt Blokhuis van zijn ambtenaren een voorbereidingsnota; daarin staat  nog steeds een fiscale maatregel, zij het dat nu alleen bronwater nog wordt vrijgesteld van de verbruiksbelasting. (In deel drie van de serie ga ik verder in op het waarom van deze inperking tot bronwater.)

De laatste loodjes

Op 29 oktober heeft de staatssecretaris opnieuw telefonisch overleg met het VNO-NCW, onder meer over de gezonde schoolomgeving. De werkgevers willen niet instemmen met de passage in het akkoord waarin staat dat ‘gemeenten afspraken kunnen maken  met het bedrijfsleven en scholen om de gezonde leefomgeving rond de school te bevorderen’. Dat zou volgens VNO-NCW ‘kunnen betekenen dat supermarkten en horeca in de buurt van scholen hun deuren voor jongeren zouden moeten sluiten’. De bewuste passage wordt inderdaad afgezwakt.

Belangrijker nog is dat het de lobby is gelukt om de wijzigingen in de verbruiksbelasting er helemaal uit te krijgen. Op 30 oktober krijgen de deelnemers aan de Tafel Overgewicht om kwart voor elf  ’s avonds de allerlaatste versie van het akkoord toegestuurd. In de begeleidende mail staat klip en klaar: ‘De inzet op de uitzondering van de verbruiksbelasting op water is uit de tekst van het Preventieakkoord gehaald.’ Op 23 november ondertekenen alle partijen dan ook een akkoord zonder fiscale maatregelen.

Krijgt Blokhuis wellicht speelruimte van de voedselindustrie om deze maatregelen later in te voeren? Op de dag van de ondertekening stuurt de FNLI de staatssecretaris een felicitatiebrief: ‘Laten we vandaag niet enkel proosten en terugkijken op een geslaagd proces, maar ook alvast vooruitkijken naar een succesvolle en unieke samenwerking’, zo besluit FNLI-directeur Marian Geluk het epistel. Maar pal daarboven zet ze haar hakken ferm in het zand: ze benadrukt dat  eventuele aanvullende maatregelen enkel met instemming van betrokkenen’ kunnen worden genomen, terwijl ze tevens de ‘hoop’ uitspreekt ‘dat dit Preventieakkoord lange termijn zekerheid biedt aan alle partijen die een inzet plegen. Mocht de politiek besluiten hierin in te grijpen, behouden wij ons het recht voor om onze deelname te heroverwegen’.

De FNLI windt er geen doekjes om: als Blokhuis het in zijn hoofd haalt alsnog een frisdranktaks in te voeren, dan stapt de FNLI uit het Akkoord. Maar al voordat deze brief bij Blokhuis binnenkomt, had hij een list bedacht.